Ekonomi politiğin açmazı
                                                     Merrill Lynch

Kasım 2000 ve Şubat 2001’deki finansal krizler ekonomi yönetimini, ülkenin ekonomik problemlerinin nedenlerini ve bunlara yönelik radikal çözüm önerilerini içeren güçlü bir ekonomik programı uygulamaya zorladı. Bu program, “Türkiye’nin Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı” olarak kamuoyuna sunuldu. Büyük ölçüde Aralık 1999’da kabul edilen ve Ocak 2000’de uygulamaya başlanan stand-by destekli üç yıllık ekonomik programın revize edilmesine dayalı olan yeni programın ana amacı, daha önce yaşanan istikrarsızlıkların kısa dönem makro etkilerini tolere etmenin yanı sıra, dezenflasyon ve büyüme sürecini iyileştirmek olarak açıklandı. Ekonomi yönetimi, bu hedeflere ulaşmak için güçlü bir stratejiyi uygulayacağını ifade etti.

• Krizlerin nedeni olan dengesizlikleri ortadan kaldırmaya, ekonomi yönetiminde şeffaflığı arttırmaya ve hem özel hem de kamu sektöründe yönetişim sürecini iyileştirmeye yönelik yapısal politikalar,
• Finansal istikrarı restore etmeye ve dezenflasyon sürecini iyileştirmeye yönelik para ve maliye politikaları,
• Ücret belirleme ve sosyal güvenlik konularında sosyal diyaloğu güçlendirmek.

          Programın yapısal politikaları, diğer programlarda da açık bir şekilde ifade edildiği gibi, Türkiye’de iş yapma biçiminde radikal değişiklikleri gerçekleştirmek veya hızlandırmak olarak ele alındı. Bu çerçevede, bankacılık sektöründe son krizlerin daha açık şekilde ortaya koyduğu yapısal farklılıkları ortadan kaldırmaya odaklanan yeniden yapılanmanın özel bir önem taşıdığı görülüyor. Mali şeffaflığın artırılması ile ekonomide özel sektörün rolünün güçlendirilmesi, özelleştirmenin önündeki engellerin kaldırılması ve doğrudan yabancı yatırımların teşviki üzerinde duruldu. Bu programın önemli bir bileşeni de mali düzenlemeyi ifade eden borçlardaki artıştan kaynaklanan ilave faiz maliyetlerindeki artışı kabul edilebilir düzeye getirmekti. Bu kapsamda kamu sektörünün faiz dışı mali pozisyonunun güçlendirilmesi, devletin acil borçlanma ihtiyacının azaltılması, kamu borcunun uzun dönemde sürdürülebilirliği üzerinde duruldu. Programın desteklenmesini sağlamak amacıyla değişik toplum kesimleri ve organizasyonlarıyla ilişkilerin güçlendirilmesi, bu yolla kabul edilebilir bir gelirler politikası alt yapısı oluşturularak dezenflasyon sürecinin sürdürülmesi ve özellikle kamu sektörünün ücret yapısındaki dengesizliklerin giderilmesi amaçlandı. Para politikası ise diğer programlardan önemli bir farklılığı vurgulayarak, dalgalı döviz kuru sistemi altında dezenflasyon sürecini sürdürmek olarak ele alındı. Kısa vadede parasal büyüklüklere odaklanılırken, uzun vadede enflasyon hedeflemesi sistemine geçileceği ifade edildi. Yukarıda açıklanan ulusal düzenlemeler yanında ek dışsal finansman ve özel sektörün katılımıyla programın daha etkin yürütülebileceği varsayıldı. Uluslar arası finansal kurumlardan sağlanacak ek finansman, ekonomi yönetiminin finansal ihtiyaçlarını desteklemesinin yanı sıra piyasalara güveni yeniden tesis etmede yardımcı olacak bir faktör olarak da ele alındı. Bütün bu kurgusal düzenlemeler ve programın oluşturulan yeni kantitatif çerçevesi, esas itibarıyla ekonomik koşullarda adım adım fakat istikrarlı bir iyileştirmenin gerçekleştirilmesine dayandırıldı. Reel faiz oranlarının giderek azalacağı, GSMH’nın küçük bir oranda düşeceği öngörüldü. Programın ana kurgusu 2001 yılının ikinci yarısından sonra özellikle ihracatta ve turizmde beklenen canlanmaya bağlı olarak, faiz oranlarındaki düşüşlerle de birlikte GSMH’nin tekrar yükselme trendine gideceği öngörüsüyle yapıldı. 

Programın iki yeni özelliği

Yukarıda ana hatlarıyla tanımlanan 15 Mayıs 2001 tarihinde İMF tarafından onaylanan bu yeni program iki özellik taşımaktaydı; birincisi yeni bir ekonomi yönetim grubu tarafından hazırlanmış olması, ikincisi de güçlendirilmiş bir program olması. Bu programın içeriğine uygun olarak uygulanması durumunda makro ekonomik istikrarı restore edeceği, Türkiye’nin problemlerinin yapısal nedenlerini çözeceği ve büyüme sürecinin tekrar gerçekleşmesini sağlayacağı özellikle belirtildi. Ayrıca program ekonomi yönetimine güvenin yeniden tesisi, krizlerin ortaya çıkarttığı ortamı değiştirmek için faiz dışı fazlanın arttırılması, bankacılık sektöründe reformların hızlandırılması ve oldukça geniş bir listeyi içeren yapısal reformların (özellikle yasalar) gerçekleştirilmesini amaçlamaktaydı. Programın bu haliyle; önemli ek dışsal kaynak sağlanacağı, bu yolla faiz oranlarının düşürüleceği, daha güçlü bir kamu finansmanının söz konusu olacağı ve ekonomik faaliyetin canlanacağı düşünüldü. Bankacılık reformlarının odak noktası ise son krizlerde bu alandaki en önemli yapısal zayıflıkların bu sektörden kaynaklanmasıydı. Kamu bankalarının, TMSF bankalarının ve diğer bankaların finansal ve ekonomik dengesizliklere neden olmayacak şekilde yapılandırılmaları, programın önemle üzerinde durduğu bir konu oldu. Israrla üzerinde durulan bir diğer konu ise bazı kilit firmaların özelleştirilmesi, önemli ulusal piyasalarda (telekomünikasyon, elektrik, doğalgaz, tütün ve şeker gibi) reformların yapılmasıydı. İMF yeni ekonomik programa ciddi bir destek sağlayarak, bu programın istisnai bir finansmanla desteklendiğini ifade ederken, programın başarısının ekonomi yönetimi tarafından belirlenen şekilde uygulanması ve özel sektör tarafından sürekli desteklenmesine bağlı olduğuna da dikkat çekti.

Tablo 1’de programın kantitatif kurgusunu ifade eden 2001 yılına ait seçilmiş temel göstergeler yer alıyor.

Kamu dışındaki ekonomik aktörler

Dalgalı kur sistemine geçildiğinin ilan edildiği Şubat ayı ile güçlü ekonomiye geçiş programının uygulanmaya başladığı Mayıs ayına kadar geçen sürede ekonomi yönetiminin olayları yönlendirmekten ve yönetmekten daha çok piyasaların kendiliğinden dengeye gelmesi yönünde bir eğilimi benimsediği görüldü. Bu süreçte “referans fiyatları” olarak adlandırılan göstergeler dışında herhangi bir müdahale söz konusu olmadı. Bu dönemin yeni ekonomi yönetim grubunun kur dengesini sözlü müdahaleler ya da tahminler yoluyla oluşturma çabası içinde olduğu gözlendi. Ayrıca bu yönetici grubunun bu süre içinde üzerinde ısrarla durduğu konunun ekonominin temel aktörlerine krizin boyutlarını göstermek olduğu da ifade edilebilir. İç borç konusunda ciddi darboğazın bulunması, ulusal tasarrufların giderek azalması, ekonomik birimlerin çaresizlik ve alternatifsizlik hissi altında oldukça yüksek maliyetleri olan bir dizi uygulama ve düzenlemeye hazır hale getirildi.

Program adı itibarıyla güçlü ekonomiye geçiş mesajı veriyor olsa da içeriği itibarıyla büyük ölçüde sürdürülebilir kamu maliyesi ve ekonominin istikrara kavuşturulmasıyla ilgili bulunuyordu. Dolayısıyla kamu dışındaki ekonomik aktörlerin ekonominin istikrara kavuşturulmasından farklı şeyler algıladığı ve anladığı zamanla ortaya çıktı. Vergi ve harcama odaklı kamu maliyesi reformu, sadece kamunun kamu ekonomisini etkilemedi ayrıca piyasa aktörlerine de önemli yükler getirdi. Vergiler ve/veya harcamalar yoluyla kamunun özel sektörün faaliyet hacmini ve şeklini önemli ölçüde etkilediği gözden kaçırılmamalı.

Dağ fare doğurdu

Programın dizaynı sürecinde büyük önem arzeden ek dış finansmanın İMF tarafından verilebileceğinin ortaya çıkması, başlangıçta programın uygulanabilirliğini önemli ölçüde etkiledi. Yüksek oranda devalüasyon sürecinde sıkı para ve maliye politikalarının borçlanarak döviz edinme yerine, döviz kazanma sürecinin başlaması gerektiğine işaret ettiği kabul edildi. Özellikle ihracat, turizm, yurt dışı işçi dövizleri girişi bu konuda sık sık gündeme getirilen konular olageldi.

Güçlü ekonomiye geçiş programının yapısal reformlar olarak gündeme getirdiği acil yasaların yaşanan ekonomik kriz sürecinde ne kadar önemli olduğu uzun süre tartışıldı. Bu çerçevede programın dağın fare doğurması olarak da ifade edildiği görülüyor. Programın bu çerçevedeki içeriği dikkate alındığında, yeni ekonomi yönetiminin merkezi karar birimleriyle piyasa güçlerinin programa yönelik tepkilerini test ettiği de açık.

2000 yılında uygulamaya konulan İMF destekli ekonomik program iki kez kantitatif açıdan yeniden kurgulandı. Hedeflerin revize edildiği ilk niyet mektubu Kasım 2000 krizinden sonra sunuldu. İkinci değişikliği içeren niyet mektubu ise dalgalı kura geçildiği ilan edilen Şubat krizinden sonra gündeme geldi. 

Bugünlerde ise hem 2002 yılı bütçesi tartışılıyor hem de bu çerçevede İMF’ye verilecek üçüncü kez revize edilen niyet mektubu tartışmaları gündeme geliyor. Seçilmiş göstergelerin kısa dönem içinde üç ya da dört kez değiştirilmesi esas itibarıyla programı etkileyebilen iç ve dış faktörlere atfedilebilir. İlk iki revizyona neden olan likidite ve döviz krizleri uluslar arası gelişmelerden daha çok, programın kendi iç dinamiğinden kaynaklandı. Bu nedenle programın ekonomi politiği, kantitatif kurgusunun tutarlılığı ve programın Türk ekonomisinin ihtiyaç ve talepleriyle tutarlılığında tartışmaya açık hale geldi.

Performansa ilişkin kritik faktörler

Bir programın performansı birkaç kritik faktör dikkate alınarak belirlenebilir. Bunlardan en önemli olanı programın amaç ve hedefleriyle, politika ve stratejisini yansıtan içeriğidir. Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı’nın içeriği daha önceki niyet mektuplarıyla büyük ölçüde tutarlılık gösteriyor. Dolayısıyla bu programın performansı dolaylı olarak 2000 yılında uygulamaya konan üç yıllık ekonomik programın da performansının değerlendirilmesi anlamına geliyor. Bu noktada üzerinde durulması gereken bir husus da 2000 yılı öncesi dönemde borsadan ve kamu kağıtlarından büyük oranda TL bazlı getiri elde edildiği, bunun yerli ya da yabancı yatırımcılar tarafından dövize çevrilme talebinin ne ölçüde mümkün olduğu ya da olabileceği. Böyle bir yaklaşım, ulusal çerçevede elde edilen yüksek getirilerin dövize çevrilmesi durumunda, yatırımcıların dolar bazında gelir kaybına uğramamalarını, büyük ölçüde artacak dolar talebine rağmen dolar kurunun nispeten istikrarını korumasını gerektiriyor. Böyle bir durumda dahi ulusal döviz piyasasının bu talebi karşılayacak derinlikte olup olmadığı da ayrı bir tartışma konusu. Ekonomik programın ana kurgusunun ilk dönemlerde döviz çıpası olması ve dikkate değer ölçüde dış kaynakla desteklenmesi, programın bu açıdan Türk ekonomisine katkılarının yeniden değerlendirilmesinin önemini artırıyor.

Tablolar dikkate alındığında programın iyi performans gösteren en önemli yönünün mali sektörde olduğu görülüyor. Daha açık bir ifadeyle, niyet mektuplarının tümü ana kurgu olarak finansal ve mali düzenlemelere ağırlık veriyor, reel sektörün gelişim süreci türev ya da dolaylı bir faktör olarak ele alınıyor. Eylül ayında yayınlanan Merkez Bankası verileri incelendiğinde, 2001 yılının ilk sekiz ayı için protestolu senet tutarının geçen yılın aynı dönemine oranla yüzde 79 arttığı görülüyor. Bankalar ve ÖFK’lar tarafından şirketlere kullandırılan toplam krediler içinde tasfiye edilecek hesaplarda izlenen kredilerin oranının yüzde 13.1 olarak gerçekleştiği gözleniyor. Kredi dönüşlerinde en fazla sorun yaşanan sektörlerin başında tekstil, inşaat, ticaret, gıda ve taşımacılık geliyor. DİE verileri, Kapasite Kullanım Oranları’nın da bir önceki yıla göre ortalama yüzde 75 oranında düştüğünü ortaya koyuyor.

Misyon ve vizyon yaklaşımı

Performansı etkileyen diğer bir faktörler grubu da programın ya da daha geniş anlamda ekonomi yönetiminin yıllık ve beş yıllık planlarına yansıyan misyon ve vizyon yaklaşımı. Bu faktör, ekonomi yönetiminin daha önceki yönetimlerden devralınan kümülatif akıl, bilgi birikimi ve tecrübenin oluşum şekliyle, bunun kullanma biçimine bağlı bulunuyor. Kısa, orta ve uzun vadeli misyon ve vizyonu oluşturulmamış programların beklenen hedeflere ulaşma ihtimali konjonktürel faktörlerin etkisine daha açık oluyor. Diğer bir faktörler grubu ise programın uygulanmasında son derece önemli rol oynayan stratejik yöneticiler. Bunları üst düzey yöneticiler ve kritik uygulamacılar olarak ele almak mümkün. Programın, güçlü ekonomiye geçiş programından önceki versiyonlarında ve güçlü ekonomiye geçiş programında farklı stratejik yöneticilerin gündeme geldiği biliniyor. Nitekim, güçlü ekonomiye geçiş programına gelinceye kadar yaşanan iki krizin programın ana kurgusunu değiştirmese de beklentilerini ve yaklaşım tarzlarını önemli ölçüde değiştirmesi, yeni bir stratejik ekonomi yönetimine ihtiyacı ortaya çıkardı. Güçlü ekonomiye geçiş programıyla birlikte görev üstlenen yeni stratejik yöneticilerin, programın gelişim performansı dikkate alındığında daha öncekilere benzer bir sonuçla karşılaşma ihtimali artıyor. Son faktörler grubu programın dış dünyayı algılama ve değerlendirme şekliyle ulusal imkan ve kaynakların ele alınış tarzında ortaya çıkıyor. 

11 Eylül olaylarından önce dahi dünyanın global senkronize durgunluğa girme ihtimalinin tartışıldığı biliniyor. Hatırlanacağı üzere, Amerika, Avrupa ve Japon ekonomilerine ilişkin 2001-2002 tahminleri daha önceki dönemlere göre bir durgunluğa işaret etmekteydi. Ayrıca 11 Eylül ve bunu takip eden olaylar da uluslar arası ekonomik konjonktürde yeni gelişmelerin önemli bir işareti olarak ele alınmalı. Programın uygulandığı ekonominin iç imkan ve kaynaklarının miktar ve kalitesinin ne şekilde ele alındığı ve değerlendirildiği de programın performansını doğrudan etkileyen en önemli faktör olarak dikkat çekiyor. Bu faktörün, ancak programın üçüncü revizyonu olan güçlü ekonomiye geçiş programında açık şekilde vurgulanmış olması ihmal edilen bir değişkenin önemini gösteriyor.

Ana değişkenlerde sapmalar var

Güçlü ekonomiye geçiş programının, daha önce yukarıda sunulan hedeflerin ve 2001 yılı bütçesinin dikkate aldığı 2001 yılı temel ekonomik göstergeleri incelendiğinde; yıl sonu itibarıyla neredeyse bütün ana değişkenlerde sapmaların olduğu görülüyor. 2001 yılı bütçesinde milli gelir büyüme oranı yüzde 4.4, TEFE yıl sonu yüzde 10, TÜFE yıl sonu da yüzde 12 olarak tahmin edilmişti. Ayrıca cari işlemler dengesinin milli gelire oranı da eksi 3.1 olarak öngörülmüştü. Öte yandan ihracat ve ithalat için sırasıyla 31 milyar dolar ve 54.5 milyar dolar öngörülerinde bulunulmuştu. 2001 yılı bütçesinin Şubat krizini tahmin edemediği, buna karşılık güçlü ekonomiye geçiş programının Şubat krizinden sonraki ve YPK’nın 2001 yılına ilişkin tahminleri dikkate alındığında, hala üzerinde düşünülmesi gereken önemli sapmalar bulunduğu ortaya çıkıyor. Tablo 2 ve Tablo 3 iki yabancı uluslar arası yatırım kuruluşunun Türkiye’ye ilişkin 2001 tahminlerini yansıtıyor.

Deutsche Bank ise 2001 yılı tahminlerini 21 Eylül 2001 tarihli World Outlook’ta şu şekilde belirledi: Milli gelir büyüme oranı yüzde -7, tüketici fiyatları endeksi yüzde 51.8, fiili kısa vadeli faiz oranı yüzde 91.10, üç aylık yüzde 65.0, altı ay için yüzde 60.0, oniki ay içinde yüzde 45.0. Burada, Türk ekonomisinin en hassas özelliğinin Şubat’taki finansal krizde gündeme gelen ekonomik kırılganlık olduğu da ifade ediliyor. İhracatın yüzde 50’sine yakınının Avrupa’ya yapılıyor olması, ekonomik canlanmanın Avrupa’ya bağımlılığını açık şekilde ortaya koyuyor. Ayrıca toplam ithalatın yüzde 20’sinin petrol ürünlerinden oluşması cari denge konusunda hassas bir konuma işaret ediyor. Öte yandan ekonomik birimlerin hala güven sorunu taşıması da ekonomik canlanma sürecinin uzamasına neden oluyor. Böyle bir yapı altında faiz oranlarının düşürülmesi ve Türk lirasına baskının azaltılması oldukça zor görünüyor.

Beklenmeyeni beklemek gerekiyor

Morgan Stanley 10 Ekim 2001 tarihli Türkiye’ye ilişkin raporunda en önemli faktörün “beklenmeyeni beklemek” olduğunu ifade ediyor. Bu kuruluş, Türkiye’ye yönelik ekonomik analizlerinde ciddi bir değişmenin söz konusu olmadığını, ekonomik faaliyette derin bir resesyon beklediklerini vurguluyor. 2001 yılı için milli gelir büyüme oranını yüzde -8.2 olarak tahmin eden Morgan Stanley’in ön plana çıkardığı diğer bir husus da ulusal talebin düşüklüğü ve global resesyonun devalüasyon sonucu ortaya çıkan zayıf paradan kazanç sağlamayı önemli ölçüde sınırlıyor olması. Stanley, borç spiraline dikkat çekerek yıl sonu itibarıyla kamu sektörü borç stoğunun milli gelirin yüzde 110’una ulaşacağını tahmin ediyor. Bununla beraber Türkiye için önemli bir şansın özellikle 11 Eylül olaylarından sonra jeopolitik faktörlerden geçtiğini de ifade ediyor. Bu arada diğer bir risk faktörünün de erken seçim olduğu belirtiliyor.
Bütün bunlar dikkate alındığında ön plana çıkan ve acil çözüm bekleyen birkaç faktör olduğu görülüyor. Bunlardan ilki ekonomi yönetimine yönelik güven sorunu. Bu bir anlamda uygulamaya konulacak programların da kredibilitesini doğrudan ve dolaylı şekilde belirliyor. Daha açık bir ifadeyle, güçlü ekonomiye geçişin ön koşullarından biri de güven duyulan ekonomi yönetiminin iş başında olması.

Diğer bir önemli sorun, iç borç stoğunun yapısı ve özellikleri. İç borçların ortalama yüzde 23’ü sabit getirili, yüzde 55’i dalgalı faiz oranlı, yüzde 22’si de dövize endeksli. Ayrıca borç stoğunun ortalama yüzde 35’i özel bankalar ve özel kesimde, yüzde 45’i kamu bankaları ve TMSF bankalarında yüzde 20’si de Merkez Bankası’nda bulunuyor. Bu tablo, Türkiye’nin iç borç yükünün azaltılmasında oldukça az alternatifinin bulunduğunu ortaya koyuyor. Bununla beraber kamu ağırlıklı payın oldukça yüksek olması, sorunun farklı şekilde çözülme imkanını da gündeme getiriyor. Bu noktada özellikle kamu ağırlıklı bankalar grubu açısından kredilerin mümkün olan en yüksek oranda tahsil edilmesi ve geriye kalan borcun, sahibi olunan imkan ve kaynaklarla tasfiye edilmesi ağırlık kazanıyor ya da maliyetlerin iyi kurgulanmış borçların yeniden yapılandırılması operasyonunun dikkate alınması gerekiyor. Finans sektöründe uygulamaya konulan ya da düşünülen reformların etkin bir şekilde tamamlanması büyük önem taşıyor. Burada da uluslar arası tecrübelerin Türk finans sistemine uygun olanlarının hızlı bir şekilde uygulanması gerekiyor. Son yıllarda yabancı sermaye portföyünün tersine döndüğü dikkate alındığında, Türkiye’nin kısa vadeli portföy ağırlıklı yabancı sermaye yanında daha büyük oranda doğrudan yabancı yatırıma ihtiyacı hızla artıyor. Buna yönelik uluslar arası rekabet gücünü arttırıcı ulusal imkan ve kaynakların kullanımını harekete geçiren yabancı sermaye düzenlemeleri giderek önem kazanıyor. Diğer bir faktör de devletin harcama ve gelirlerinin yön, şekil ve oranlarının yeniden düzenlenmesi. Burada da harcama ve vergi reformu hem Türk ekonomisinin hem de devletin rekabet ve etkinliğini arttırıcı şekilde yeniden düzenlenmeli.

Tablo 1: Seçilmiş Ekonomik Göstergeler 2001

Kaynak: IMF Press Release No. 01/23 May, 15, 2001, IMF Approves Augmentation of Turkey’s Stand-By Credit to US$19 Billion ve www.treasury.gov.tr/niyet mektubu, 3 Mayıs 2001

Tablo 2: YPK’nun 2001 yılı beklentisi

Tablo 3: Makro Ekonomik Tahminler 2001 Yılı%

Kaynak: 8 October 2001:http://www.activefinans.com/activeline/sayi20/ekopolitik.html